桂敬一／メディアウオッチ(17)／教育基本法改悪にも匹敵する政府の放送法改悪―マスコミ関係者に課せられた改悪粉砕のたたかい―／ 07/05/06
教育基本法改悪にも匹敵する政府の放送法改
―マスコミ関係者に課せられた改悪粉砕のたたかい―
日本ジャーナリスト会議会員 桂 敬 一
フジテレビ系列全国ネットの情報番組、「発掘！あるある大事典Ⅱ」（関西テレビ制作）のデータ捏造事件と、ＮＨＫの受信料不払い急増の原因となった、大物ディレクターらによる制作費の不正使い込みや従軍慰安婦問題を扱った番組の改変スキャンダルは、視聴者の信頼回復を図らねばならないとする放送法「改正」の絶好の口実を、総務省に与えた。しかし４月６日、国会に提出された政府の「改正」案の内容は、これら問題とされた諸点について現行放送法の関連部分に手直しを施すといった程度のものでなく、政府からの独立と表現の自由を放送に保障し、放送の公共性を担保するものとして制定された現行法を、根本から覆すほどの大きな改変をもたらすものだった。
この法案が成立すれば、政府が放送に対して無際限に介入できる規制権限を手中に収める一方、強大な資本力や市場競争力をもった商業的な情報産業が放送に自由に参入することにもなり、言論報道機関としての放送の産業的自立が脅かされ、国民の知る権利や良質な放送文化を享受する権利もないがしろにされるおそれが生じる。この国の思想、表現、文化のあり方全般に深刻な悪影響を及ぼすこのような放送法の改悪は、先の教育基本法の改悪にも匹敵する重大な意味をもつ、というべきである。マスコミに携わる人々は、この問題の重要性を広く国民のあいだに知らせ、その理解と幅広い支持を得て反撃、政府の放送法改悪の企みを阻まなければならない。
◆明確な基準をもたない総務省の規制権限の広がり
「あるある大事典」問題は民放局によって引き起こされたため、この点に関する「改正」がどうなるかは、とくに民放界の関心を引いたが、「改正」案は、放送局が「虚偽の説明により事実でない事項を事実であると誤解させるような放送であって、国民経済または国民生活に悪影響を及ぼし、または及ぼす恐れのある」放送を行った場合は、総務大臣が、その放送局に「再発防止計画」の提出を命じ、出された計画に意見を付して公表する「行政処分」を科す、とする新条項を設けた。
この条文は、一見穏やかなもののように映るが、その実、外形的な基準がまったく曖昧であり、いかようにも読める、解釈が伸縮自在な規程なので、総務大臣がなにを「虚偽」、「誤解」、「悪影響」、「おそれ」とみるかによって、番組制作にいくらでも口出しできる根拠となるものであり、表現の自由に大きな萎縮効果を及ぼすおそれがある。
また、ＮＨＫと民放連（日本民間放送連盟）が共同で設立、自主的に運営するＢＰＯ（放送倫理・番組向上機構）は、「あるある大事典」問題発生後、自浄能力を高めるために、新たに「放送の倫理の確立と再発防止に関する委員会（仮称）」の設置を予定しているが、総務省はこれに対して、「新条項はＢＰＯが機能している限り、発動しない。今後の推移を見守る」とする留保条件も明らかにした。一見穏当にみえるこの措置も、自主機関を信頼せず、これを国家権力の威嚇状態の下に置きつづける効果を伴うものであり、より陰湿で悪質な規制行為である、というべきだろう。
このような不当な制約は当然、民放のみならず、ＮＨＫにも及ぶが、ＮＨＫにはこれとは別に、独自に二つの新たな規制が及ぼされることとなった。その一つが、先ごろ総務相がＮＨＫの国際放送に北朝鮮・拉致問題の放送を命令、紛糾した「命令放送」に関する「改正」部分であるが、該当条文中の「命ずる」の文言を、「要請する」に改めた点である。これも温和化が図られたような印象を与えるが、一方で、ＮＨＫがこれに応じるべく「努める」義務を課す、とする文言が付け加えられたので、総務大臣は、その努力を怠ったとみれば、ＮＨＫにお灸がすえられる権限を手にすることになったのが、実態だ。
そして、注目されるのが、経営委員会を監査する役員、「監事」を廃止、代わって３人以上の経営委員で構成する「監査委員会」を新設することだ。監査委員会は、総務省令で定められた職務執行要件をもち、委員の最低１人は常勤者とされるので、経営委員会が委員任命権をもつとはいえ、これまでの監事とは比べものにならない強力な対抗権を、経営委員会に対してもつことになる。また、「改正」法案は、経営委員会の運営に関する規程中、４個所において総務省令の規定に従うことを義務付けており、それがどういうものとなるかにもよるが、経営委員会は、総務省の厳しい監視下に置かれることになる公算が大きい。これでは、「ＮＨＫのガバナンス（統治力）」が大きくなるのでなく、「総務省のＮＨＫに対するガバナンス」が大きくなるだけだ。
◆一方で「放送の自由化」促すのも今回「改正」の特徴
範囲や程度が曖昧なまま、大きな規制権限を総務省が放送に対して振るえることとなる反面、放送に関わる事業者に、いろいろな放送事業を、さまざまな経営形態でやってもよろしいと、産業・企業活動面では大いに「放送の自由化」を促そうとするところも、今回放送法「改正」案の、注目すべき特徴だ。
なかでも民放事業者にとって、つぎの二つが、とくに大きな関心の対象となるはずだ。第１が、「認定放送持株会社制度」の導入である。電波法管轄下の総務省令「放送局の開設の根本基準」第９条（放送の普及）が定める、いわゆる集中排除の原則によって、これまでは地域免許制の下、基本的に１人の放送事業者は１つの放送局しか保有または支配してはならないことになっていたが、「改正」後は総務省の認定に基づいて、１放送事業者が持株会社方式で複数の各地の地上放送局、ＢＳ（放送衛星放送）局、ＣＳ（通信衛星放送）局などを支配下に置き、グループ経営を行うことができるようにする、というのだ。地方局の直営化や支配強化を意図するキー・ステーションや、努力しないでキー局にぶら下がっていたいだけの地方局からは、歓迎される「改正」だろう。
もう１つが、いま若者たちが競って飛びつく、動画映像受信可能なワンセグ機能付きのケータイに対する放送の全面解禁だ。これまでの放送事業者によるワンセグの利用は、インターネットの利用の延長線上で考えられており、放送の番組本体を補完する関係における利用のみ、許すとするものだった。野球の試合の放送なら、パソコン、ケータイの画面に途中経過の記録や選手の成績データなどは出していい、とするような使い方だ。ところが、「改正」法案は、いま放送されている番組本体の内容に関わらず、まったく別のコンテンツ（映像、音響など）を、ワンセグ向けに独立して自由に放送してもよろしい、とするのだ。若者のテレビ離れやネットに食われてテレビ視聴率が落ちてくるのを食い止めたいと考える放送事業者、テレビのコンテンツをネットに自由に配信する商売を始めたいと思っている放送事業者には、大歓迎の「改正」だろう。
だが、持株会社の傘下に入る可能性があるＢＳ局やＣＳ局、さらにはＣＡＴＶ局には、すでに異業種の情報産業企業も多数出資者、あるいは事業関係者として経営に加わっている。また、ワンセグの独立的な利用事業は、通信会社やネット系事業者がすでに当然のこととして、これまで手がけてきている。上記二つの「改正」は、放送専業事業者だけに福音となるだけでなく、放送の周辺部で実質的に放送に関わる事業をすでに行ってきた異業種企業にも、放送事業に進出するチャンスを与えるものとなるのが現実の関係だ。
ＮＨＫもまた、このような事業環境の激変に見舞われそうだ。政府案はＮＨＫに対して、膨大なインベントリーを誇る番組アーカイブのコンテンツを、ブロードバンドによってネット配信する業務を認めることにしている。ＮＨＫは新しい収入源になると喜ぶだろうが、もっと喜ぶのがこの分野への進出に野心を抱いてきた巨大な異業種情報産業だろう。ＮＨＫと手を組むことができれば、有力な競争資源にありつける。日本経団連はかねてからＮＨＫ番組アーカイブの活用に着目、そのコンテンツ流通を円滑にする方向での著作権処理の改善施策実現を、政府に求めてきた。ネット・ビジネス新展開の突破口としてＮＨＫが役立つことを、彼らは重々承知しているのだ。
このような新しい業界環境の変化のなかで、現行放送法に守られ、曲がりなりにも言論報道機関としての行動原理を維持してきた放送が、「改正」法の下でも引きつづいて非営利動機に貫かれ、公共性を保つ放送として生き抜いていけるのかどうかが、大問題となるに違いない。危ういかな放送、というべきではないだろうか。
◆電波関連３法解体の上に生じる恐るべき国家の君臨
放送も通信も、媒体的には無線を利用することによって成り立つものだ。無線の技術的な利用概念としては通信のほうが全体性があり、放送は無線通信の１種であると理解できる。にもかかわらず、放送が通信と決定的に異なるのは、固有のメッセージ（番組）のつくり手が即その送り手となり、不特定多数に同一のメッセージを伝達するところにある。これに対して通信は、基本的に１対１のあいだにしっかり秘密が保たれた交信（コミュニケーション）を実現するものである。通信手段を提供する事業者は、通信線路内のメッセージの内容作成には一切関知しない（関知してはいけない）。通信と放送に対する現行の法体系は、両者のあり方を包括して規定した電波法を上位に頂き、その下にそれぞれ異なるものとして、放送のための放送法、通信のための電気通信事業法を配置、構造化されてできあがっている。ところがいま、その骨格がぐずぐずにされそうなのだ。
まず、「改正」案がテレビジョン放送の定義（第２条二の五）にたったの１６文字を追加、これまでは専業放送事業者が送る放送番組本体と、その切り離せない付加物だけをテレビジョン放送としてきたのを、番組本体に関係ないものでも、使用電波のなかで送れるものはすべて（影像、音声、音響、文字、図形、その他の信号など）、テレビジョン放送と定義することになった点を、挙げなければならない。ワンセグ放送の独立利用を認めるために必要とされた「改正」だったのだろう。
だが、これによって、通信と放送の境界は混沌たるものとされることになる。たしかにいまや、双方向機能付きデジタルテレビ受信機も、ブロードバンド対応のパソコンも、ワンセグ機能付きケータイも、みなテレビ受信機でもあれば、インターネット端末＝通信端末でもあるといえる時代になった。しかし、そこにおけるコンテンツの流通をみな放送として抑えることは、とんでもない弊害を生むことにつながる。なぜならば、放送は、現行放送法が予定してきた、発信責任主体のはっきりした放送番組とは縁もゆかりもないコンテンツ流通との見境ない相互乗り入れにつねに見舞われつづける結果、自主規律の防波堤では対応しきれず、必然的に総務省の規制介入を受けざるを得なくなるからだ。また通信も、従来なら通信の秘密厳守の原則上、通信線路内のメッセージ内容になんの責任も負う必要はなかったが、それが放送と定義されるものになれば、「改正」放送法の規制の世界に回収され、総務省の際限ない規制介入の対象と化されることになる。
第２としては、放送免許制の建前がなし崩しに変更されるようになっている点を指摘しておきたい。「認定放送持株会社制度」の導入、法的な放送事業関係者としての位置付けがなかったプラットフォーム事業者（ＢＳ・ＣＳ放送の実施において通信衛星を利用する委託放送事業者に対して、有料放送の課金業務代行などの管理業務サービスを提供してきた事業者）を新たに放送関係事業者として制度的に認知すること、委託放送事業者の事業譲渡権を認めること、ワンセグ放送の独立利用・有料放送の自由化などに伴って新しい多様な放送関係事業者や多様な事業行動の出現が予想されること、などの事情は、総務省の許可や認定ひとつで、さまざまな放送事業者、放送周辺事業の関係者をつぎつぎと生み出していき、施設免許制を原則としてきた日本の放送免許制をやがて解体、これを総務省の恣意的な判断に基づく事業免許制に変えていってしまうのではないか、と思わせる。
行政府、主務官庁が言論報道機関を担う事業者の適否を決めてしまう事業免許制は、メディアの独立・表現の自由を定めた憲法２１条に違反するおそれがあるため、日本の放送行政は、電波法の定める無線局の基準や使用電波の規格など、施設・技術面の基準・規格で事業者の適否を判断する施設免許制を採用、これによって免許を得た放送事業者に対して放送法によって規律を促す、というかたちをとるものとされた。
ところが、デジタル技術の統合作用の進展に伴い、実態面で通信と放送の融合が深まり、両者に関わる多様な事業者が無数に出現する状況に臨んで、総務省はいま、通信の市場の自由な拡大のなすがままに任せて自分の管轄圏＝縄張りを広げる一方、そこに生じる放送については、事業者の認定、事業行動、コンテンツの内容・表現など、すべてにわたって放送であるがゆえに必然化される規制権限を、洩れなく掌握しようとしている。放送の独立や表現の自由にのしかかる、恐るべき脅威が出現しつつあるというべきだろう。
◆どのようにして放送を市民の手に取り戻すべきか
日本テレビは、系列地方テレビ２８局と一体になってコンテンツ配信する体制を整えつつある。フジテレビ・グループは、ＮＴＴドコモ、通信衛星会社・スカパー（受託放送事業者）、伊藤忠商事などと新会社を設立、ワンセグ向け放送の事業化に取り組んでいる。そこにはニュース配信も可能だから、系列新聞社も重大な関心を払っている。日経新聞は昨秋、持株会社を設立、その下に新聞、出版、デジタル事業、放送の四つの部門会社を配置、相互に有機的に連携する体制を整えた。
このような動きをみせるメディア企業は、通信・放送の相互乗り入れ、放送の自由化を促す放送法「改正」を歓迎するだろう。だが、忘れてならないのは、相互乗り入れ・自由化は、通信、電機、先行のネットビジネス企業、外国大手情報産業などの放送への進出も許すという点だ。彼らはホリエモンのようには性急に、また拙劣に入ってくることはしない。しかし、数年、あるいは１０年経ったところで気が付いてみると、新ビジネスの領域で手綱を握っているのは自分でなく、提携相手だったという事態が出来しないとも限らないのがこれからのメディア企業の世界だ。
外資規制については、放送企業が一定比率以上の株の名義書換拒否権をもてる、とするが、これは義務規定でなく、当該放送企業の任意の判断で行える、とする規定にすぎない。しかし、すでにソニーやＫＤＤＩ、ソフトバンクの例のように、情報産業に多角的に取り組む企業は、さまざまな面で外資企業と密接に結びついている。また、多国籍企業であるマードックのニューズ・コーポレーションがダウ・ジョーンズ（米ウォールストリート・ジャーナルの親会社）の買収に出たり、ネット・ビジネス最大手、米グーグルは、あらゆる情報産業を通じて買収につぐ買収の動きをみせたりしている。ネット・ビジネスの世界で負けられない競争に没入する放送企業は、相手の外資企業が不可欠のパートナーだと判断せざるを得ないとき、彼の限度を超えた出資要求を、断れるものだろうか。
独占・集中排除原則が廃止され、だれがなにをやってもいいことになる放送界の変化は、いまのところ野心をたぎらせるメディア企業によって歓迎されているようだ。政府は彼らの歓心を買い、行政管轄圏を拡大している。そして両者が忘れているのが、視聴者、国民・市民のためになにがよい放送のあり方であるかとする問題意識、憲法２１条の保障する独立と自由を真に生かした放送のあり方を真摯に追求する姿勢だ。
いやその点は、「改正」法案によってＮＨＫに新しい国際放送業務との取り組みを義務付けた姿勢から、政府のほうはそれなりに考えているのだということがわかる。すなわち、法案は、その国際放送業務を「外国人向け」と「在外邦人向け」とに分け、外国人向けの映像国際放送は、別に法人を設立させ、これに委託するという新制度を実施するよう求めている。ＮＨＫが自主的に行ってきたこれまでの各種の国際放送は、各国放送界との協力を軸に、幅広い放送文化の交流を行うとする色彩が強かった。だが、法律に基づき、おそらく政府資金も得て、とくに「外国人向け」に国際放送を行うとしたら、それはプロパガンダの性格を帯びるのではないか、と想像できる。現に短波ラジオ国際放送に対する先の「命令放送」の中身も、さすがにまだ遠慮がちだったが、そうした色合いを濃くもつものだったではないか。そこには、国家と国民とのあいだに位置する放送をいかに役立てるかとする、冷厳な政府の意志が存在する。国内においては、有事法制実現とともに、放送局を「指定公共機関」とし、政府の有事に際する行動を円滑ならしめるよう放送局に協力させる体制を、政府は整えた。政府は放送のあり方を、これを憲法２１条から遠ざける方向で、よく考えているのだ。
国民の知る権利に応えるべき放送を取り戻すことが急務となっている。放送行政を、総務省から奪い返し、多数党独裁の国会からも中立的な立場がとれる、ジャーナリズムの職能的代表や市民的公共性を代表できる有識者も加わったかたちの独立行政委員会を復活、そこに委ねるなど、根本的な制度改革の広範な議論を、急いで興していく必要がある。
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